Hoe zit het eigenlijk?

Neem Mali als voorbeeld. De afgelopen jaren trok menig Nederlandse militair die kant op, vooral voor de VN-missie MINUSMA. In Mali kregen ze ook te maken met Barkhane: een Franse antiterreuroperatie, maar wel gedekt door de VN-Veiligheidsraad. MINUSMA is de opvolger van de missie AFISMA, uitgevoerd door de West-Afrikaanse statengemeenschap ECOWAS. En dan doet ook de EU nog mee met de opbouwmissie EUCAP en de trainingsmissie EUTM. En vergeet de G5 Sahel niet, een andere antiterreuroperatie, opgezet door vijf regionale landen.

Je zou er hoofdpijn van krijgen. Waarom zijn er eigenlijk zoveel verschillende missies? De verklaring ligt vooral bij een belangrijke trend in de internationale politiek. De afgelopen dertig jaar zijn de VN en regionale organisaties steeds intensiever gaan discussiëren over de vraag wie missies mag beginnen en uitvoeren. Een zeer relevante vraag. Sinds het einde van de Koude Oorlog nam het aantal internationale operaties snel toe, zoals ook de Nederlandse krijgsmacht merkte.

Straatbeeld in het centrum van Gao, Mali, 11 april 2014. Fotografie: Gerben van Es.

In de eigen achtertuin
In feite botsen in de discussie twee opvattingen. De traditionele visie is dat alleen de VN missies kan goedkeuren en delegeren aan andere uitvoerders. Dit is de zogenoemde universalistische manier van denken: de VN vertegenwoordigt de hele wereldgemeenschap en garandeert zo een minimum aan neutraliteit. Het is dus cruciaal dat de VN – en dan met name de Veiligheidsraad als eerstverantwoordelijke orgaan – het primaat houdt bij internationale militaire missies.

Tegenover deze traditionele ‘UN first-visie’ staat de regionale denkwijze: laat regionale organisaties hun ding doen, vooral op veiligheidsgebied. Daar valt wat voor te zeggen, redeneren vooral de Aziatische en Afrikaanse lidstaten. Het ontbreekt de verbureaucratiseerde VN immers aan daadkracht. Niet alleen dat, regionale organisaties zijn van nature méér betrokken bij problemen in hun eigen achtertuin. ‘African solutions for African problems’, zeggen ze dan bij de Afrikaanse Unie (AU). Trouwens, had de EU niet precies dezelfde reflex toen begin jaren negentig de bloedige burgeroorlog op de Balkan losbarstte? Dat was letterlijk op twee uurtjes vliegen afstand.

Hybride
Momenteel is de VN de baas over zowat twee derde van alle internationale missies. De rest valt primair onder regionale organisaties. In de praktijk zitten daar nogal wat gemengde (hybride) missies tussen: operaties met een VN-mandaat en uitbesteed aan een regionale organisatie of aan een ad-hoccoalitie van landen. De antipiraterijmissies voor de Somalische kust van de NAVO en EU bijvoorbeeld werden gelegitimeerd door resoluties van de Veiligheidsraad. Nederlandse militairen namen deel aan de Afrikaanse capaciteitsversterkende missie ACOTA met een mandaat van zowel de VN als de AU. De rule-of-lawmissie EULEX van de EU in Kosovo valt binnen het kader van Veiligheidsraadresolutie 1244. Enzovoort, enzovoort.

NAVO-bondgenoten aan het werk.

Delegeren
Het VN-Handvest (UN Charter) – zeg maar de oprichtingsakte van de VN – staat dit soort uitbesteding inderdaad toe. Een voorbeeld van het delegeren aan een ad-hoccoalitie is de groep staten die al een aantal jaren in Syrië en Irak tegen terreurorganisatie Islamitische Staat vecht. Het initiatief kwam vooral van de coalitiestaten zelf, maar werd wel gedekt door verschillende Veiligheidsraadresoluties. Daar komt nog bij dat de Iraakse regering uit zelfverdediging een verzoek om bijstand deed. Volkenrechtelijk gezien zit je dan redelijk stevig in het zadel. Om het trouwens allemaal nog ingewikkelder te maken: in mei 2017 trad ook de NAVO toe tot deze ad-hoccoalitie, hoewel dat vooral een symbolische stap was.

Regionale organisaties?
Bezwaren zijn er ook, het zal niet verbazen. Om te beginnen is helemaal niet duidelijk wat precies de definitie van een regionale organisatie is. Het betreffende hoofdstuk in het VN-Handvest blijft hier vaag over. Opzettelijk, om flexibel te kunnen zijn. Veel niet-Westerse landen vinden echter dat vooral de NAVO helemaal niet onder dit hoofdstuk valt. Zij beschouwen de NAVO vooral als een defensief militair bondgenootschap in dienst van de VS. Niet-Westerse landen hebben er met name een hekel aan dat de NAVO regelmatig de VN-legitimatie ‘misbruikt’ als het zo uitkomt. Dit terwijl de NAVO zélf geen uitsluitsel wil geven of ze nu wel of niet een regionale organisatie is conform het VN-Handvest. Erkent de NAVO het eerste, dan moet het bondgenootschap verantwoording afleggen aan de VN over zijn operaties. Daar heeft de NAVO – als de machtigste alliantie ter wereld – helemaal geen zin in.

Springkussengedrag
Critici beschuldigen de NAVO dan van springkussengedrag: ‘Hopping in or out of the UN Charter.’ Zoals tijdens de Libië-crisis van 2011. Die zette vooral veel kwaad bloed bij Veiligheidsraadleden Rusland en China. Tegen alle beloftes in zorgde de NAVO namelijk voor een regime change in Libië, onder andere door het konvooi van de vluchtende dictator Muammar Khadaffi te bombarderen. Lokale opstandelingen maakten het karwei af door hem standrechtelijk te executeren. Moskou en Beijing waren woedend. Zij moeten niets hebben van vergaande inbreuken op de soevereiniteit van staten.

Het steekt veel VN-lidstaten ook dat de Amerikanen regelmatig ergens gewapenderhand interveniëren en vervolgens de hulp van bondgenoten en VN-missies inroepen om de kastanjes uit het vuur te halen. Nota bene onder verwijzing naar resoluties van de Veiligheidsraad. Denk aan Afghanistan (vanaf 2001) en Irak (vanaf 2003). Ook met de EU als uitvoerder van VN-gelegitimeerde missies hebben veel niet-Westerse landen problemen. Aan de andere kant heeft de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) zich nadrukkelijk aangemeld als regionale organisatie die VN-taken wil uitvoeren. Enkele Afrikaanse organisaties zijn welwillend, maar het ontbreekt nog aan kennis, geld en middelen. De Aziatische organisatie ASEAN is juist weer erg voorzichtig en wil zich eigenlijk nergens in mengen. Een gemêleerd gezelschap dus.

Uiteenlopende belangen
Kortom, de dynamiek van de VN enerzijds en regionale organisaties anderzijds loopt nogal uiteen. Hun belangen verschillen. Dit valt helemaal op als grootmachten proberen een regionale organisatie te domineren, zoals Nigeria binnen ECOWAS. Tot op heden voerden een kleine dertig regionale organisaties missies uit, grotendeels met goedkeuring van de VN. Het lijkt erop dat de regionale organisaties in de komende jaren deze rol gaan bestendigen of zelfs vergroten. Voor de NAVO zijn internationale missies inmiddels een integraal deel van haar bestaansrecht, hoewel de conventionele dreiging van vooral Rusland lonkt. De EU bouwt verder aan een zelfstandig buitenland- en defensiebeleid. Een Europees leger zal er niet snel komen, eigen missies blijven dan een alternatief. Ook Afrikaanse organisaties als de AU klinken in elk geval op papier ambitieuzer.

Tot een systematische samenwerking en strakke afspraken tussen de VN en de betrokken regionale organisaties is het nog steeds niet gekomen. Naar verwachting zullen die regionale organisaties dus steeds vaker hun eigen operaties mandateren als ze die nodig vinden. De huidige Enhanced Forward Presence (eFP) in de Baltische staten is al helemaal een eigen ding van de NAVO. Denk ook aan de EUgrensbewakingsorganisatie Frontex, die de Europese landen als zeer noodzakelijk beschouwden.

Intussen blijft de VN-Veiligheidsraad intern verdeeld, worden hervormingen op de lange baan geschoven en beschikt de wereldorganisatie nog steeds niet over voldoende middelen en stafcapaciteit. Van president Donald Trump valt al helemaal niets te verwachten – behalve dat hij het VN-gebouw in New York inschat als een rendabel stukje vastgoed … Mijn advies: gooi de afkortingenlijstjes met regionale organisaties en missies voorlopig nog maar niet in de prullenbak!